专栏导语
“新质生产力”是2024年全国两会的焦点之一，指引了中国经济社会的未来发展方向。九游会J9律师事务所响应号召推出“新质生产力系列专栏”，由不同专业领域、行业经验的律师结合各自业务实践发表系列文章，以供参考，敬请期待。
2025年，低空经济再度被写进政府工作报告，国务院总理李大大在政府工作报告中指出，培育壮大新兴产业、未来产业，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济、深海科技等新兴产业安全健康发展。低空飞行器作为低空经济的核心要素，近年来其产业发展迅速，在物流配送、农业植保、应急救援、航拍测绘等领域有着广泛的应用前景。低空飞行器的安全运行和合法运营离不开完善的监管体系，而资质管理正是监管体系的重要组成部分。从低空飞行器的设计、生产、适航、运营到维修保障，每个环节都需要明确的资质要求。本文拟对低空飞行器在适航、运营、维修保障等方面的资质规定进行梳理，以期从现行法律法规的适用与缺位上进行研究。
低空飞行器是指主要在低空空域内运行的航空器，其活动范围通常指真高 1000 米以下的非管制空域。低空飞行器主要分为五类：（1）直升机；（2）无人驾驶航空器，含固定翼、旋翼等；（3）电动垂直起降飞行器（eVTOL）；（4）轻型固定翼飞机；（5）特殊类型飞行器，如滑翔机、热气球等。据中央空中交通管理委员会办公室有关负责人介绍，全国实名登记注册无人驾驶航空器目前超220万架，通用航空器超3200架；2024年，空管系统共保障无人驾驶航空器飞行3.4亿余架次、2600万余小时，保障通用航空飞行120万余小时，运行态势处于历史高位，后续还将呈现持续快速增长势头[1]。作为低空经济基石之一，低空飞行器的监管尤为重要。
（一）低空飞行器监管的法律概况
低空飞行器的设计、生产制造至投入使用所需取得的证件包括型号合格证（TC）、生产许可证（PC）和适航证（AC）以及运营合格证（OC），TC→PC→AC→OC 是低空飞行器从设计至使用的完整准入链条，缺一不可。目前，我国对于低空飞行器的监管尚处于发展阶段，以《中华人民共和国民用航空法》为基础，涵盖各项行政法规，结合交通运输部、民航局、工业和信息化部等部门的规章及规范性文件，形成较为完备的监管体系，主要如下：
（二）监管主体
1.国家层面的监管主体
1）中央空中交通管理委员会。 2021年4月，中央空中交通管理委员会在公开报道中首次亮相，中央空管委为中央机构，其前身为国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会，统一领导全国的空中交通管理工作，审议和决定空中交通管理工作中的重大问题，制定国家空域管理方针政策、军民航空管建设规划，研究决策国家空域管理重大问题，协调解决军民航飞行矛盾等。
2）民用航空管理部门。中国民用航空局（CAAC）是低空飞行器运行监管的核心部门，承担飞行许可审批、适航认证、飞行安全标准制定等职能，负责民航空中交通管理工作，承担民航空防安全监管责任，负责民航机场建设和安全运行的监督管理等职责。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》明确要求无人机飞行活动需向民航部门提交飞行计划并获取批准。民航地区管理局包括华北地区管理局、东北地区管理局、华东地区管理局、中南地区管理局、西南地区管理局、西北地区管理局及新疆管理局等7个地区管理局。
3）其他监管部门。工业和信息化部对低空飞行器的生产标准与无线电频谱管理等进行监管；公安部参与执法检查，重点打击非法飞行等行为；对于危害国家安全的不明飞行活动，国家安全部门可参与查证处置；交通运输部制定低空交通管理政策，协调低空飞行与地面交通的衔接；市场监管部门对大众消费的低空飞行器生产质量、管理等方面进行监管。
2.地方政府层面
地方政府在低空经济中扮演“落地执行者”角色。例如，深圳市通过《低空经济产业促进条例》，率先构建地方性监管框架，涵盖基础设施建设、飞行服务保障及产业创新支持等；武汉市人民政府发布《武汉市民用无人驾驶航空器安全管理暂行办法》，对无人驾驶航空器进行监管。
3.军民融合监管机制
在涉及国家安全领域，军用空管部门对特定空域（如边境地带、军事禁区）享有优先划设权。根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，军事、应急等任务飞行可优先使用空域，且无需经过常规审批程序。
（一）低空航空器制造产业准入及核心资质
在我国，无论是无人机、eVTOL还是一般民用航空器，均需遵循《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》以及《民用航空产品和零部件合格审定规定》等相关法律法规，通过中国民航局的适航审定程序，以获得型号合格证（TC）、生产许可证（PC）和适航证（AC），方能合法进入中国民用航空市场。
1.型号合格证（TC）
根据《中华人民共和国民用航空》第34条之规定，设计民用航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上设备，应当向国务院民用航空主管部门申请领取型号合格证书。经审查合格的，发给型号合格证书。型号合格证（TC）是证明民用航空产品符合相应适航规章的要求，它标志着设计阶段的适航审定完成，是生产、制造民用航空器的前提条件。
申请资格：已经表明或者正在表明具有符合《民用航空产品和零部件合格审定规定》第十四章要求的设计保证系统的人。
取证周期：通常情况下为3-5年。
有效期：通常情况下，型号合格证长期有效。
转让性：型号合格证持有人可以将其设计资料根据权益转让协议供他人使用。证件持有人应当在权益转让协议签署生效和终止后30天内书面通知局方。通知书应当写明权益转让协议受让人的姓名、地址、权限范围和生效日期。
2.生产许可证（PC）
根据《中华人民共和国民用航空法》第35条之规定，生产、维修民用航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上设备，应当向国务院民用航空主管部门申请领取生产许可证书、维修许可证书。经审查合格的，发给相应的证书。生产许可证（PC）则证明生产者具备一套的完整的生产系统，能够确保其生产的每一架航空器及其零部件均符合经批准的设计，并处于安全可用状态。
申请资格：1）持有或者已经申请型号合格证；2）持有或者已经申请补充型号合格证或者改装设计批准书；3）持有上述证件的权益转让协议书；4）利用位于中华人民共和国之内的生产设施生产具有型号认可证或者补充型号认可证的民用航空产品，并持有该民用航空产品的型号合格证或者补充型号合格证的权益转让协议书。
取证周期：3-6个月。
有效期：除局方另行规定终止日期外，生产许可证长期有效。
转让性：生产许可证不得转让。
3.适航证（AC）
根据《中华人民共和国民用航空法》第37条之规定，具有中华人民共和国国籍的民用航空器，应当持有国务院民用航空主管部门颁发的适航证书，方可飞行。适航证（AC）是中国民航局认为生产者制造的航空器符合经批准的设计，且处于安全可用状态的证明，可以飞行。适航证分为标准适航证和限制适航证。
申请资格：1）具有中华人民共和国国籍的民用航空器的所有人或者占有人可以申请该航空器的适航证。2）合法占有、使用具有外国国籍和适航证的民用航空器的中国使用人，可以申请该航空器的外国适航证认可书，或者申请另发适航证。
有效期：除局方另有规定外，长期有效。
转让性：适航证可以随航空器一起转让。
以上为民用航空器生产制造所需要的核心资质，通用航空业使用的低空飞行器原则上应当具备完整的“三大证件”；相较而言无人机存在一定区别，根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第8条之规定，从事微型、轻型、小型无人机系统的设计、生产、进口、飞行、维修以及组装、拼装活动，无需取得适航许可（即不需要取得“TC、AC、PC证件”），但相关产品应当符合产品质量法律法规的有关规定以及有关强制性国家标准；针对eVTOL等新型低空飞行器，我国尚未明确具体适航准入原则，一般采用“一事一议”原则进行审核。
4.特殊资质要求
根据工业和信息化部公布的《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》（“工信部66号令”）等相关规定，民用无人驾驶航空器生产者应当在民用无人驾驶航空器投放市场前，将唯一产品识别码信息报工业和信息化部备案，但用于测试飞行以及组装、拼装的民用无人驾驶航空器，应当在首次飞行前将唯一产品识别码信息报工业和信息化部备案。民用无人驾驶航空器装载的接入公用电信网的电信设备应当依法取得电信设备进网许可。
（二）低空飞行器运营准入相关资质
1.运营主体资质相关要求
通用航空运营
获取证件：通用航空经营许可证
主体资质要求：（1）从事经营性通用航空活动的主体应当为企业法人，企业的法定代表人为中国籍公民；（2）有符合《通用航空经营许可管理规定》第9条要求的民用航空器[2]；（3）有与民用航空器相适应，经过专业训练，取得相应执照的驾驶员；（4）按规定投保地面第三人责任险。
使用范围：经营通用航空活动，具体可分为：载客类，是指通用航空企业使用符合民航局规定的民用航空器，从事旅客运输的经营性飞行服务活动；载人类，是指通用航空企业使用符合民航局规定的民用航空器，搭载除机组成员以及飞行活动必需人员以外的其他乘员，从事载客类以外的经营性飞行服务活动；其他类，是指通用航空企业使用符合民航局规定的民用航空器，从事载客类、载人类以外的经营性飞行服务活动。
无人机运营
获取证件：民用无人驾驶航空器运营合格证
主体资质：（1）有实施安全运营所需的管理机构、管理人员和符合本条例规定的操控人员；（2）有符合安全运营要求的无人驾驶航空器及有关设施、设备；（3）有实施安全运营所需的管理制度和操作规程，保证持续具备按照制度和规程实施安全运营的能力；（4）从事经营性活动的单位，还应当为营利法人。
使用民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动，以及使用小型、中型、大型民用无人驾驶航空器从事非经营性飞行活动，应当依法投保责任保险。
其他要求：使用最大起飞重量不超过150千克的农用无人驾驶航空器在农林牧渔区域上方的适飞空域内从事农林牧渔作业飞行活动（以下称常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动），无需取得运营合格证。
取得运营合格证后从事经营性通用航空飞行活动，以及从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动，无需取得通用航空经营许可证和运行合格证。
eVTOL运营
目前，我国暂无专门针对eVTOL的运营管理规定，经营无人型eVTOL的企业可参考《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》办理相关资质文件。
2025年3月28日，中国民用航空局向亿航智能旗下全资子公司广东亿航通用航空有限公司及其合资运营公司合肥合翼航空有限公司颁发了载人类民用无人驾驶航空器运营合格证，作为全国首批载人无人机OC ，标志着低空飞行进入商业化载人阶段。[3]
2.设备资质
如前所述，低空飞行器投入使用前应取得适航许可，从事微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行、维修以及组装、拼装活动，无需取得适航许可，但相关产品应当符合产品质量法律法规的有关规定以及有关强制性国家标准。
3.登记备案
国籍登记：根据《中华人民共和国民用航空法》，不论是无人机亦或是eVTOL等低空飞行器均需进行国籍登记。
实名登记：根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记。
4.人员资质
民用航空器（有人驾驶航空器）
根据《民用航空器驾驶员和地面教员合格审定规则》之规定，民用航空器驾驶员应当申请并持有相应的驾驶员执照、合格证、等级资质等。
无人机领域
根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》及《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》，无人驾驶航空区操作员需要取得相应执照，但也存在例外情况：
（1）微型、轻型民用无人驾驶航空器：无需取得操控员执照，但应当熟练掌握有关机型操作方法，了解风险警示信息和有关管理制度。
（2）小型、中型、大型民用无人驾驶航空器：需要取得民用无人驾驶航空器操控员执照。
执照申请条件：具备完全民事行为能力；接受安全操控培训，并经民用航空管理部门考核合格；无可能影响民用无人驾驶航空器操控行为的疾病病史，无吸毒行为记录；近 5 年内无因危害国家安全、公共安全或者侵犯公民人身权利、扰乱公共秩序的故意犯罪受到刑事处罚的记录。
（3）常规农用无人驾驶航空器：无需取得操控员执照，但应当由农用无人驾驶航空器系统生产者按照国务院民用航空、农业农村主管部门规定的内容进行培训和考核，合格后取得操作证书。
5.空域申请
运营者从事低空飞行活动应按要求向有关部门申请并取得相应的空域批准后方可实施飞行，通用航空、无人机领域的低空飞行活动存在一定差别。根据《通用航空飞行管制条例》《通用航空飞行任务审批与管理规定》等规定，通用航空飞行由飞行管制部门和军方进行批准。对于无人机的飞行活动，根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，主要由民航管理部门和军方的空中交通管理机构依据无人机的性能指标、是否为管制空域等进行批准。
（一）通用机场相关资质
通用机场在其选址、设计、建设实施、工程验收等多个环节，受到不同政府部门的协同监管，需要就不同的事项按照取得对应部门的审批或办理备案。根据《通用机场管理规定》之规定，通用机场按照其社会属性分为A、B两类。A类通用机场，是指对公众开放的通用机场，即允许公众进入以获取载客或者经营性载人飞行服务的通用机场；B类通用机场，是指不对公众开放的通用机场。A类机场取得机场使用许可证后方可开放使用。
（二）无线电频率使用许可和无线电台相关资质
根据《中华人民共和国无线电管理条例》等法律法规的规定，在我国使用无线电频率，设置、使用无线电台（站），应获得许可并取得相应执照。但民用无人驾驶航空器通信系统无线电台使用2400-2476MHz、5725-5829MHz频段频率，以及地面公众移动通信系统频率的，无需取得无线电频率使用许可，相关无线电台参照地面公众移动通信终端管理，无需取得无线电台执照。
（三）低空飞行器维修保障相关资质
根据《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》《民用航空器维修单位合格审定规则》等规定，从事低空飞行器的检测、修理、改装、翻修等维修工作的企业应取得民用航空器维修许可证，但也存在例外情况。对于中型、大型民用无人驾驶航空器及其部件的非复杂维修工作，按照制造厂家建议的规范通过了机型维修培训的人员实施；对于小型民用无人驾驶航空器的维修工作，可以由通过了必要的无人驾驶航空器维修知识和机型维修培训的人员实施。
2024年12月31日，民航局发布《关于有人驾驶电动垂直起降飞行器临时维修管理政策的说明》，针对有人驾驶eVTOL，维修人员应当持有按照CCAR-66部颁发各类航空器维修人员执照，并通过制造厂家对其有人驾驶eVTOL的机型维修培训。
（四）低空飞行器驾驶员学校相关资质
根据《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》之规定，在我国低空航空器驾驶员学校及从事驾驶员培训的机构应申请并取得相应的合格证，境外驾驶员学校应当取得境外驾驶员学校认可证书。无人机驾驶员培训的训练机构同样需要取得相应合格证方能开展培训工作。
（一）法律监管体系缺乏协调性
我国低空飞行器监管方面的法律法规众多，且分散于不同层级与部门。低空飞行器种类众多，从其设计、生产、适航至运营等多个环节均需有效监管，监管权力的分散，容易造成监管漏洞。不同地区的相关部门在执行国家统一规定时，可能会根据本地区的实际情况制定一些细化的规则或补充规定。比如，某些地区为了促进本地低空经济的发展，在低空飞行器的运营资质审批上会出台一些地方性的优惠或扶持政策，但这些政策可能与其他地区的规定不一致，甚至在一定程度上与国家层面的法规存在冲突，导致跨地区运营的低空飞行器面临不同的监管要求，增加了企业的合规成本和运营难度。
（二）监管制度严重滞后
低空飞行器产业日新月异，eVTOL、高速固定翼无人机等新兴飞行器不断涌现，对现有监管体系提出新要求。新兴飞行器技术新颖、设计复杂，如eVTOL的垂直起降与电动推进系统，传统适航标准难以适用，致其适航审定无明确依据。运营资质管理也面临挑战，新兴飞行器运营模式多样，运营风险评估与管理经验不足，难以保障运营安全。法规制订相对滞后，致新兴飞行器产业发展受限，企业面临法律风险。
（三）监管效率有待提高
低空飞行器资质审批流程繁琐、时间较长，企业需提交大量技术文档与证明材料，多部门审核致流程冗长，影响企业的生产运营效率和产业发展。同时，监管部门的执法力度和监管手段需要进一步加强，传统监管方式在低空飞行器领域力不从心，监管部门执法力度弱、手段有限，难以及时发现制止违规行为，“黑飞”现象频繁。
低空飞行器的监管在保障低空飞行安全、规范市场秩序以及推动低空经济的可持续发展中发挥着重要作用。通过梳理低空飞行器的核心资质要求，可以发现我国已初步建立了的监管体系，但在法律体系的协调性、新兴飞行器类型的管理以及资质审批与监管效率等方面仍有缺位。未来，建议不断完善低空飞行器的法律法规和监管机制，加强监管主体之间的协调与合作，提高监管效率和服务水平，为低空经济的健康、有序发展提供有力保障。
[1] 中国政府网 http://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202504/content_7017488.htm
[2] 《通用航空经营许可管理规定》第9条，取得通用航空经营许可，申请人应当具有满足下列要求的民用航空器：
（一）在中华人民共和国进行登记，符合相应的适航要求；
（二）除民航局另有规定外，用于从事载客类、载人类经营活动的民用航空器应当具有标准适航证；
（三）与拟从事的经营性通用航空活动相适应；
（四）从事载客类经营活动的，至少购买或者租赁2架民用航空器；从事载人类和其他类经营活动的，至少购买或者租赁1架民用航空器。
本规定所称民用航空器，包括民用有人驾驶航空器和民用无人驾驶航空器。
[3] 广东新闻频道，http://mp.weixin.qq.com/s/06QGNc2hMsb3_zum0I8GZA
往期回顾：
调配全所资源、长期陪伴客户的一站式法律服务
